مرکز پژوهش‌های مجلس: دولت برای جبران کسری بودجه سال گذشته ۷ میلیارد دلار پول چاپ کرد
مرکز پژوهش‌های مجلس با اشاره به استفاده گسترده دولت از منابع صندوق توسعه ملی برای جبران کسری بودجه سال ۹۸ اعلام کرد: از مجموع ۹ میلیارد دلار منابع ارزی استفاده شده این صندوق نزدیک به ۷ میلیارد دلار یعنی حدود ۸۰ هزار میلیارد تومان از طریق پایه پولی و توسط بانک مرکزی تامین شده است.
مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی با انتشار گزارشی با عنوان «بررسی عملکرد قانون بودجه و عملکرد مالی دولت در سال ۱۳۹۸» با اشاره به عدم تحقق ۳۰ درصد منابع مصوب بودجه در این سال اعلام کرد: در سال ۱۳۹۸، از مجموع حدود ۹ میلیارد دلار استفاده از منابع ارزی صندوق توسعه ملی (حدود ۱۰۰ هزار میلیارد تومان) برای جبران کسری بودجه، نزدیک به ۷ میلیارد دلار یعنی حدود ۸۰ هزار میلیارد تومان (با احتساب متوسط نرخ دلار نیما)، از طریق پایه پولی و توسط بانک مرکزی تامین شده است.
*کسری بودجه ۱۳۱ هزار میلیارد تومانی دولت بخاطر پیش برآورد درآمد‌های نفتی
در بخش «چکیده» گزارش بازوی کارشناسی مجلس آمده است: «بودجه سال ۱۳۹۸ با بیش برآوردی منابع حاصل از صادرات نفت و فراورده‌های نفتی، با رقم ۴۴۸ هزار میلیارد تومان به تصویب رسید. مطابق پیش بینی‌های کارشناسان، تنها ۳۱۷ هزار میلیارد تومان از این منابع در عمل تحقق یافت و دولت با کسری بودجه‌ای در حدود ۱۳۱ هزار میلیارد تومان مواجه شد (این رقم بدون احتساب ۴۴ هزار میلیارد تومان اوراق منتشر شده براساس مجوز‌های قانون بودجه ۱۳۹۸ است که در ادبیات اقتصادی، جزئی از کسری بودجه محسوب می‌شود. به عبارتی مجموع کسری بودجه سال ۱۳۹۸، ۱۷۵ هزار میلیارد تومان است که ۴۴ هزار میلیارد تومان آن با مجوز خود قانون بودجه با انتشار اوراق مالی اسلامی پوشش داده شده است).
*جبران کسری بودجه با مجوز ۱۰۸ هزار میلیارد تومانی شورای سران قوا
با ورود شورای عالی هماهنگی اقتصادی قوای سه گانه به موضوع، در ابتدا مقرر شد مصارف بودجه به میزان ۶۲ هزار میلیارد تومان کاهش و منابع بودجه با استفاده از راهکار‌هایی مانند ۱. برداشت از صندوق توسعه ملی، ۲. انتشار اوراق مالی، ۳. فروش دارایی‌ها و ۴. منابع بند «ج» تبصره «۱» قانون بودجه ۱۳۹۸، به میزان ۷۶.۵ هزار میلیارد تومان افزایش یابد. با این حال، در پایان سال ۱۳۹۸، این شورا با افزایش سقف برداشت از صندوق توسعه ملّی، مجوز‌های مازاد بر منابع بودجه ۱۳۹۸ را تا رقم ۱۰۸ هزار میلیارد تومان افزایش داد».
این مرکز پژوهشی با تاکید بر اینکه به دلیل صدور مجوز‌های قابل توجه خارج از قانون بودجه سال ۱۳۹۸، بررسی «عملکرد قانون بودجه» در سال ۱۳۹۸ نسبت به بررسی «عملکرد مالی دولت» در سال ۱۳۹۸ متفاوت است، نکاتی درباره عملکرد مالی دولت در سال ۱۳۹۸ بیان کرده که به شرح زیر است:
*۳۰ درصد منابع مصوب قانون بودجه ۹۸ محقق نشد
– از مجموع منابع مصوب در قانون بودجه سال ۱۳۹۸، تنها ۷۰ درصد محقق شده اند که همین مسئله ورود شورای عالی هماهنگی اقتصادی و صدور مجوز‌هایی خارج از بودجه را در پی داشته است.
*۴۰ درصد منابع بودجه ۹۸ از محل استقراض تامین شد
– با احتساب مجوز‌های خارج از بودجه، عملکرد منابع و مصارف حدوداً برابر با ۹۴ درصد میزان مصوب بوده است. این درصد بالای تحقق با وجود کاهش شدید درآمد‌های نفتی، ناشی از سهم بالای استقراض (انتشار اوراق مالی اسلامی و استفاده از منابع صندوق توسعه ملی) است که حدود ۴۰ درصد منابع را شامل می‌شود.
*دولت حاضر به اجرای بخشی از مصوبه شورای سران قوا نشد
– تحقق نسبتاً بالای مصارف بودجه سال ۱۳۹۸ در حالی است که مطابق مصوبه شورای عالی هماهنگی اقتصادی، مقرر شده بود ۶۲ هزار میلیارد تومان از کسری بودجه سال ۱۳۹۸، از طریق کاهش مصارف بودجه تأمین شود. مطابق محاسبات گزارش، در بهترین حالت حدود ۴۰ هزار میلیارد تومان از سقف مصارف کاسته شده است.
– عملکرد درآمد‌های دولت در سال ۱۳۹۸ برابر با ۹۱ درصد میزان مصوب بوده است. این درآمد‌ها نسبت به سال قبل به میزان ۱۸ درصد رشد داشته است. سهم درآمد‌های مالیاتی از کل منابع وصولی دولت در سال ۱۳۹۸ بالغ بر ۳۲ درصد است که نسبت به سال ۱۳۹۷ حدود ۳۰ درصد رشد داشته است. مقایسه این رشد با نرخ تورم، بیانگر عدم افزایش (و حتی کاهش) درآمد‌های مالیاتی حقیقی کشور است.
– وصولی گمرک جمهوری اسلامی ایران نسبت به سال ۱۳۹۷ حدود ۸ درصد افزایش یافته است که در مقایسه با نرخ تورم، از کاهش قابل توجه مقدار حقیقی این منبع درآمدی حکایت دارد.
*فقط ۲۶ درصد از درآمد‌های نفتی مصوب محقق شد
– منابع حاصل از نفت و فراورده‌های نفتی حدود ۳۹ هزار میلیارد تومان است که ۲۶ درصد رقم مصوب در بودجه سال ۱۳۹۸ و بیش از ۶۰ درصد کمتر از عملکرد سال قبل است. این در حالی است که رقم مذکور، شامل استفاده از منابع حساب ذخیره ارزی (بند «ج» تبصره «۱» قانون بودجه سال ۱۳۹۸) و مابه التفاوت سهم ۲۰ درصد تا سهم قانونی ۳۴ درصد صندوق توسعه ملی از محل درآمد‌های نفتی (بند «الف» تبصره «۱» قانون بودجه سال ۱۳۹۸) نیز است.
– در حالی که مطابق قانون بودجه سال ۱۳۹۸، مقرر شد سهم دولت از منابع حاصل از فروش میعانات گازی (۸۵.۵ درصد از فروش خوراک داخلی) به جای دلار ۴۲۰۰ تومانی، بر اساس دلار نیمایی (متوسط ۱۱ هزار تومان) محاسبه شود، عملکرد این ردیف نسبت به سال گذشته به میزان چشمگیری (بیش از ۲۰ درصد) کاهش یافته است که علّت آن نامشخص است.
*تحقق ۱۱ درصدی از منابع مصوب ناشی از فروش اموال
– در قانون بودجه سال ۱۳۹۸، ۴.۴ هزار میلیارد تومان منابع از محل فروش اموال منقول و غیر منقول پیش بینی شده بود و براساس مصوبه شورای عالی هماهنگی اقتصادی مقرر شد ۱۰ هزار میلیارد تومان دیگر از کسری بودجه از این محل تأمین شود. با این وجود عملکرد این ردیف برابر با ۴۸۳ میلیارد تومان (معادل حدود ۱۱ درصد از اعتبار مصوب در قانون بودجه) بوده است.
*تحقق شگفت آور منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های مالی بخاطر مجوز‌های فرابودجه‌ای
– عملکرد منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های مالی حدود ۳۰۶ درصد رقم مصوب بودجه است. علت این امر، انعکاس ۶۵ هزار میلیارد تومان استقراض از صندوق توسعه ملی و انتشار ۸۲ هزار میلیارد تومان اوراق بدهی برای تأمین کسری بودجه است که بخشی از آن به موجب قانون بودجه سال ۱۳۹۸، بخش دیگر مطابق مصوبه شورای عالی هماهنگی اقتصادی است.
*برداشت ۱۰۲ هزار میلیارد تومانی دولت از صندوق توسعه ملی
– از مجموع ۶۵ هزار میلیارد تومان استفاده از منابع صندوق توسعه ملی، ۵ هزار میلیارد تومان مربوط به جبران خسارات ناشی از سیل و ۶۰ هزار میلیارد تومان مربوط به جبران کسری بودجه دولت است که مجوز‌های هر دو مورد، خارج از قانون بودجه سال ۱۳۹۸ صادر شده است. شایسته ذکر است که مطابق تبصره «۴» قانون بودجه سال ۱۳۹۸، ۲۳۷۵ میلیون یورو (حدود ۳۰ هزار میلیارد تومان) از منابع صندوق به صورت تسهیلات ارزی در نظر گرفته شده است که این رقم در عملکرد‌های بودجه‌ای منعکس نمی‌شود. همچنین، حدود ۷ هزار میلیارد تومان از منابع حاصل از فروش نفت و فراورده‌های نفتی مطابق قانون بودجه سال ۱۳۹۸ (مابه التفاوت ۲۰ درصد تا ۳۴ درصد سهم صندوق توسعه ملی) در حکم بدهی دولت به صندوق توسعه ملی محسوب می‌شود. به این ترتیب، مجموع استفاده از منابع صندوق توسعه ملی در سال ۱۳۹۸ در حدود ۱۰۲ هزار میلیارد تومان است.
*بانک مرکزی برای جبران کسری بودجه دولت معادل ۷ میلیارد دلار پول چاپ کرد
– با توجه به اینکه بخش قابل توجهی از منابع ارزی صندوق توسعه ملّی (براساس محاسبات انجام شده، حدود ۷ میلیارد دلار، معادل ۷۷ هزار میلیارد تومان با احتساب متوسط نرخ دلار نیما)، در حساب‌هایی قرار داشته است که امکان دسترسی به آن‌ها وجود ندارد، معادل ریالی این منابع توسط بانک مرکزی و از طریق پایه پولی تأمین شده است که تأثیر خود را در تورم بالای سال‌های ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹ نشان داده است. به این ترتیب، بیش برآورد منابع و یا شناسایی منابع غیرواقعی در قانون بودجه و عدم افزایش منابع پایدار و مدیریت هزینه‌های دولت، یکی از پیش ران‌های اصلی تورم در کشور است که لازم است نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی در همه مصوبات دارای بار مالی و به ویژه در بررسی لایحه بودجه سالیانه نسبت به این مسئله حساسیت ویژه‌ای داشته باشند.
– عملکرد اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای حدود ۶۸.۸ درصد رقم مصوب بودجه است و به صورت اسمی نسبت به سال ۱۳۹۷، ۹ درصد کاهش داشته است. در نظر گرفتن نرخ تورم سال ۱۳۹۸، نشان از کاهش شدید مقدار حقیقی اعتبارات عمرانی دولت در این سال دارد.
*بخش مهمی از بدهی دولت به صندوق توسعه ملی در آمار بدهی‌های دولت منعکس نشده
– مطابق با آخرین آمار منتشره خزانه داری کل کشور، میزان بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی در پایان سال ۱۳۹۸ برابر ۱۱۶۸ هزار میلیارد تومان بوده است که نسبت به اسفند سال ۱۳۹۷ حدود ۵۹ درصد افزایش یافته است. شایان ذکر است بخش مهمی از بدهی دولت به صندوق توسعه ملی در این رقم منعکس نشده است».
*نقش مهم جبران کسری بودجه دولت از طریق بانک مرکزی در تورم بالای امسال و سال گذشته
در بخشی از گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس با اشاره به استفاده از حدود ۱۰۲ هزار میلیارد تومان از منابع صندوق توسعه ملی در سال ۹۸ آمده است: «همانگونه که در گزارش‌های گذشته و اظهارنظر‌های کارشناسی هشدار داده شده بود، با توجه به محدودیت دسترسی به بخش قابل توجهی از منابع ارزی صندوق توسعه ملی، استقراض از صندوق توسعه ملی برای جبران کسری بودجه، فرق چندانی با استقراض از بانک مرکزی نداشته و همان پیامد‌های نامطلوب اقتصادی و تورم افسارگسیخته را به دنبال خواهد داشت. بررسی‌ها نشان میدهد که در سال ۱۳۹۸، از مجموع حدود ۹ میلیارد دلار استفاده از منابع ارزی صندوق توسعه ملی (حدود ۱۰۰ هزار میلیارد تومان براساس محاسبات این گزارش)، نزدیک به ۷ میلیارد دلار یعنی حدود ۸۰ هزار میلیارد تومان (با احتساب متوسط نرخ دلار نیما)، از طریق پایه پولی و توسط بانک مرکزی تامین شده است که تاثیر خود را در تورم بالای سال‌های ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹ نشان داده است».
*استفاده از منابع صندق توسعه ملی عمدتا به رشد پایه پولی می‌انجامد
در بخش «نتیجه گیری» گزارش بازوی کارشناسی مجلس با اشاره به اینکه استفاده از منابع صندوق توسعه ملی به‌دلیل در دسترس نبودن منابع ارزی عمدتا به رشد پایه پولی منجر شده، آمده است: «گزارش حاضر نشان میدهد که حدود ۴۰ درصد از بودجه در سال ۱۳۹۸ از طریق استقراض (از محل انتشار اوراق مالی اسلامی یا استفاده از منابع صندوق توسعه ملی) تأمین مالی شده است که در ادبیات بودجه‌ریزی به آن کسری بودجه گفته می‌شود.
وجود این مقدار کسری قابل توجه در بودجه سال ۱۳۹۸ و ورود شورای هماهنگی سران به این موضوع که ماهیتاً در صلاحیت قوه مقننه قرار دارد، ناشی از بیش‌برآوردی منابع در هنگام تدوین لایحه بودجه و عدم اصلاح (و حتی تشدید) آن در بررسی‌های لایحه بودجه در مجلس شورای اسلامی است. تجربه‌ای که متأسفانه در بودجه سال ۱۳۹۹ نیز تکرار شده است.
*عملا بخش زیادی از کسری بودجه از محل پایه پولی تأمین شد
از سوی دیگر، همانگونه که هشدار داده شده بود، با توجه به اینکه بخش قابل‌توجه منابعی که برای پوشش کسری بودجه پیش‌بینی شده است (منابع صندوق توسعه ملی) قابل دسترسی نبودند، عملاً بخش زیادی از کسری بودجه از محل پایه پولی تأمین شد که آثار چشمگیر تورمی در سال ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹ به همراه داشت.
*چه اقداماتی برای اصلاح وضعیت منابع و مصارف بودجه می‌توان کرد؟
تکرار روند مذکور و عدم انجام اقدام عملی در حوزه مالیه عمومی دولت بدین معناست که با فرض تداوم شرایط موجود، بودجه سال‌های آینده نیز به شدت با کسری مواجه خواهد بود، مگر اینکه دولت با همراهی مجلس شورای اسلامی با تمرکز بر مجموعه اقدامات قابل انجام در کوتاه مدت در مدت باقیمانده، در حوزه مصارف، با اتخاذ تصمیمات کلیدی مانند تعیین تکلیف هزینه کلان تحمیلی به کشور در اثر سیاست تخصیص ارز ۴۲۰۰ تومانی و همچنین استفاده از زیرساخت شناسایی و پرداخت به ذینفعان نهایی، اقدامات مورد نیاز برای مدیریت هزینه و افزایش کارایی مخارج را دنبال کنند.
*دلایل تشدید چشمگیر مصارف غیرقابل اجتناب بودجه نسبت به سال ۹۸
البته تاکنون تصمیمات اتخاذ شده در ماه‌های پایانی سال ۱۳۹۸ درباره افزایش حقوق و دستمزد (افزایش ۵۰ درصدی فوق‌العاده ویژه فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری برای حقوق بگیران دستگاه‌های اجرایی) و تصمیمات اتخاذ شده درخصوص همسان‌سازی مستمری بازنشستگان در سال ۱۳۹۹ (حدود ۶۰ هزار میلیارد تومان بار مالی سالیانه) و طرح تأمین کالا‌های اساسی در عمل موجب افزایش قابل توجه مصارف غیرقابل اجتناب بودجه نسبت به سال ۱۳۹۸ شده است.
در سمت منابع نیز اقدام اصولی این است که با معرفی پایه‌های جدید مالیاتی، حذف معافیت‌ها و جلوگیری از فرار مالیاتی با استفاده از سازوکار‌های شفافیت مبادلات مالی و تراکنش‌های بانکی، بخشی از کسری بودجه سال ۱۳۹۹ و سال‌های آتی جبران و کسری باقیمانده صرفاً از طریق روش‌های ضابطه‌مند انتشار اوراق جبران شود و از روش‌های غیرکارشناسی مانند استقراض مستقیم و غیرمستقیم از بانک مرکزی به شدت اجتناب شود. در این خصوص پیشنهاد‌هایی در گزارش «راهنمای ترمیم کسری بودجه با ملاحظه قیود سیاستگذاری» ارائه شده است.
*هشدار درباره حذف تدریجی نقش مجلس در زمینه تصویب قانون بودجه
شایان ذکر است که بیش‌برآوردی منابع در قانون بودجه و عدم ایجاد منابع پایدار و مدیریت هزینه‌های دولت، در عمل به‌معنای بی‌استفاده شدن قوانین بودجه و حذف نقش مجلس در این زمینه خواهد بود و از سوی دیگر، تبعات اقتصادی سنگینی نظیر تورم‌های افسارگسیخته را در پی دارد. به همین منظور باید مجلس شورای اسلامی در حد توان از تکرار این تجربه جلوگیری کند و نمایندگان محترم نیز در همه مصوبات دارای بار مالی و به‌ویژه در بررسی لایحه بودجه سالیانه نسبت به این مسائل حساسیت ویژه‌ای داشته باشند».
*بالاخره روزه سکوت دولت و بانک مرکزی می‌شکند؟
گفتنی است از دی ماه پارسال تاکنون، مرکز پژوهش‌های مجلس و برخی رسانه‌ها در قالب گزارش‌های مختلفی به موضوع استقراض گسترده دولت از بانک مرکزی برای جبران کسری بودجه سال ۹۸ و ۹۹ بخصوص برای تداوم اجرای سیاست تخصیص ارز ۴۲۰۰ تومانی علی رغم فقدان درآمد‌های نفتی ارزی کافی اشاره کرده و نسبت به تبعات سنگین این اقدام اشتباه دولت هشدار داده بودند.
علی‌رغم اینکه ماه‌ها از انتشار گزارش‌های مذکور در رسانه‌ها می‌گذرد، تاکنون دولت و بانک مرکزی به این موضوع هیچ واکنشی نداده اند و ترجیح داده اند در این زمینه روزه سکوت بگیرند. حال باید دید دولت و بانک مرکزی واکنشی به انتشار گزارش جدید مرکز پژوهش‌های مجلس خواهند داد و یا باز هم ترجیح می‌دهند به سکوت بامعنای خود ادامه دهند؟
